引入第三方評估開啟立法新路
發(fā)布時間：2014-11-26 信息來源：內(nèi)蒙古黃河能源科技集團 瀏覽：564次
黨的十八屆四中全會《決定》提出，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。要求完善立法體制，明確立法權(quán)利邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)解決，不能久拖不決。
為什么要引入第三方評估？
“盡管第三方評估已經(jīng)在很多領(lǐng)域被廣泛采用，但是在立法領(lǐng)域，引入第三方評估還是一項制度創(chuàng)新”，國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授韓春暉在接受采訪時表示，對爭議較大的重要立法事項可以引入第三方評估，這實際上是為了防止部門利益和地方保護主義法律化，有效推動立法的可行性、合法性。
當(dāng)前，由行政部門起草、國務(wù)院法制辦修改、提交全國人大常委會審議的立法流程，已成為行業(yè)立法的標(biāo)準(zhǔn)流程。
例如，今年早些時候，環(huán)境保護部起草的《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》報請國務(wù)院審議，國務(wù)院法制辦公室征求有關(guān)方面意見后，修改形成了《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》，并向社會全文公布、征求意見。接下來，國務(wù)院法制辦將匯總各方意見修改后，報請全國人大常委會進行一審。其他領(lǐng)域的立法流程也同樣如此。
據(jù)不完全統(tǒng)計，在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃確定的64項法律中，有48部法律是由主管行政部門起草，比例高達75%。
除了直接起草法律法規(guī)外，行政部門還承擔(dān)著制定法律實施細則的職能。
比如新環(huán)保法通過后，環(huán)境保護部近期出臺了《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》、《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》、《環(huán)境保護限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》等4個配套文件，預(yù)計年內(nèi)正式印發(fā)實施。
之所以采取行政部門起草、人大常委會審議的立法模式，主要是為了彌補立法機關(guān)資源不足，在專業(yè)性上有所欠缺等問題。不過，在不少法律專家看來，這必然帶來一個問題：部門利益法律化。
中國法學(xué)會行政法研究會副會長、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安認為，我國的行政管理是以部門為主，部門之間的分工是有交叉的，劃分有難度。從立法角度看，對于部門之爭的沖突問題，引入第三方評估后，各方有利益關(guān)系的觀點都能在第三方里面得到反映，通過第三方協(xié)調(diào)關(guān)系，可以讓部門利益之爭和矛盾清晰化，利于立法選擇。
“第三方評估還可以增加立法本身的可接受性”，韓春暉說，“涉及重大爭議后，如果由決策機關(guān)來協(xié)調(diào)，爭議雙方會感覺受到了壓制，特別是“弱勢”一方會認為決策部門是扶這頭壓那頭。引入第三方評估后，評估的結(jié)果會以一種非常正當(dāng)?shù)姆绞礁嬖V爭議雙方：評估結(jié)果就是這樣，你應(yīng)該接受?！?/span>
重慶大學(xué)法學(xué)院副院長、重慶市重點基地西部環(huán)境資源法制研究中心秦鵬告訴記者：“由決策機關(guān)引入第三方評估，將保證立法事項更加客觀和公正，使得立法事項更具科學(xué)性和民主性，減少和阻卻立法中的部門利益，有助于促進依法行政和法治政府建設(shè)?！?/span>
誰有資格成為“第三方”？
第三方評估是西方在20世紀(jì)80年代開始興起的一種非常重要的制度，主要適用于政府的績效考核。
統(tǒng)計顯示，國務(wù)院簡政放權(quán)改革推行一年多來，先后有632項行政審批事項被取消和下放。為了解所作決策部署和出臺政策措施的落實情況，今年6月，國務(wù)院啟動全面大督查，在自查和實地督查基礎(chǔ)上首次引入第三方評估，中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、全國工商聯(lián)等評估機構(gòu)承擔(dān)了評估工作。
參照國務(wù)院績效考核引入的第三方主體來看，韓春暉認為國家行政學(xué)院基本滿足了成為“第三方”的三個基本條件：有專業(yè)的隊伍；與政府保持了一定的距離，不是營利性的；基本被各地方認同。具體什么是第三方？韓春暉說，第一方是自我評估，第二方是被服務(wù)對象的評估，第三方是獨立的，沒有利益關(guān)聯(lián)的，因此更有利于做出公正的評估。
今年9月，在上海舉辦的第二十次全國地方立法研討會上，山東省人大常委會副主任于建成做的《強化“三個評估”，提高立法質(zhì)量》報告中，將立法評估分為立法前、立法中、立法后“三個評估”。
從地方實踐來看，據(jù)了解，2012年4月，山東省人大常委會首次嘗試了立法前第三方評估，委托山東社會科學(xué)院法治研究中心和山東大學(xué)法學(xué)院兩家單位分別就《山東省專利保護條例（修訂）》和《山東省輻射污染防治條例》兩個立法項目進行立法前評估。
2010年，全國人大常委會首次開展了立法后評估試點工作。2011年，南京市人大常委會法工委首次委托第三方——南京師范大學(xué)法學(xué)院，對《南京市固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《南京市軌道交通管理條例》兩部法規(guī)進行立法后評估。
“不過，與立法前、立法后引入第三方評估不同，這里指的是立法過程中出現(xiàn)爭議事項時，由沒有利益關(guān)系的第三方進行事項評估，從而保證爭議事項立法的規(guī)范性、科學(xué)性和公正性?！鼻伫i說到，第三方應(yīng)當(dāng)與立法爭議事項無利益關(guān)聯(lián)，可以成為第三方的包括高等院校、研究機構(gòu)、專業(yè)評估機構(gòu)、新聞媒體和社會公眾代表等。
除了與立法事項的利益爭議雙方?jīng)]有直接利益關(guān)聯(lián)外，韓春暉特別強調(diào)第三方要有評估的專業(yè)性和能力。在此基礎(chǔ)上，第三方還必須能得到爭議雙方的認同，否則如果一方委托，另一方不委托，這個第三方也不符合要求。
此外，韓春暉認為，公眾肯定是排除在“第三方”之外的，那不叫評估，叫公眾參與，公眾體現(xiàn)的是民意，但民意不一定都是科學(xué)的，“第三方”意味著要有專業(yè)性，只能是機構(gòu)。
如何保障第三方評估客觀公正？
由于現(xiàn)行《立法法》對部門之間立法權(quán)限的界定不夠清晰，目前的部門立法主要是行政立法，部委機構(gòu)在制定規(guī)章時，會自覺不自覺考慮自己部門的利益。同時，還導(dǎo)致部門之間紛爭不斷，發(fā)生“立法久拖不決”的情況。
兩年前，曾受重慶市委法建辦、市環(huán)保局委托，參與了重慶市環(huán)境保護制度的立法后評估工作的秦鵬，對此頗有感觸。
他告訴記者：“長期以來，我國環(huán)境資源立法中涉及審批、收費、處罰等管理權(quán)力與部門利益的事項較多，‘有利相爭、無利推諉’的問題日益顯現(xiàn)，環(huán)境資源治理領(lǐng)域中部門利益沖突也較多。如果今后對部門間爭議較大的環(huán)境資源立法事項引入第三方評估，就能夠超然于執(zhí)法的各政府機構(gòu)之外。另外，與環(huán)境資源法律法規(guī)不存在密切利益關(guān)系的第三方，能在更大程度上保證客觀、公正地對環(huán)境資源立法?！?/span>
不過，第三方評估要真正發(fā)揮作用，評估報告怎么用很關(guān)鍵。是僅僅供決策機關(guān)參考呢，還是作為決策的一部分？
韓春暉認為，保證第三方評估發(fā)揮作用需要兩個配套制度：一是評估結(jié)論應(yīng)當(dāng)對后續(xù)立法過程產(chǎn)生實質(zhì)性影響。例如，評估報告表明有一方利益不正當(dāng)，立法就應(yīng)當(dāng)作出調(diào)整，回應(yīng)評估主體。二是評估主體如果不珍惜評估資格，也要有責(zé)任追究制度。要公開評估過程，讓公眾監(jiān)督到底哪些機構(gòu)參與了評估，這樣保證第三方評估也是以一種法制化的方式在運作，并且能保持長久的效果。
在韓春暉看來，建立第三方評估機制還有兩個前提條件：一是評估機構(gòu)本身要有非常嚴(yán)謹?shù)膽B(tài)度，要對評估結(jié)果的權(quán)威性有負責(zé)任的態(tài)度；二是無論事后、事中評估，利益各方要為第三方評估主體提供充分的、未經(jīng)遮掩的信息，否則評估結(jié)果可能會不真實，影響評估的公正性。
至于第三方評估選什么樣的專家，韓春暉認為這要看不同事項，例如在環(huán)保領(lǐng)域，如果單純是環(huán)境利益評估，當(dāng)然要以環(huán)境專家為主導(dǎo)，此外，還不能少了法律專家，這樣才能確保在法制視角下審視環(huán)境利益。
秦鵬認為，首先，對爭議立法事項所涉信息，相關(guān)部門必須有效充足地向第三方機構(gòu)公開；其次，第三方評估機構(gòu)應(yīng)有獨立來源的資金保障，確保獨立性；最后，最好有多個第三方機構(gòu)參與評估，對比評議結(jié)果。
| 新聞來源:中國環(huán)境報 |
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