嚴(yán)懲違法行為 推進(jìn)依法行政——《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》解讀
發(fā)布時(shí)間：2015-01-12 信息來(lái)源：內(nèi)蒙古黃河能源科技集團(tuán) 瀏覽：551次
中國(guó)環(huán)境報(bào)記者劉曉星
為貫徹執(zhí)行新《環(huán)境保護(hù)法》，嚴(yán)懲違法排污行為，規(guī)范按日連續(xù)處罰的實(shí)施，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。記者日前就《辦法》的出臺(tái)采訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：請(qǐng)介紹一下《辦法》出臺(tái)的背景？
答：首先，實(shí)施按日連續(xù)處罰是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的迫切需要。《環(huán)境保護(hù)法》修訂之前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律和行政法規(guī)對(duì)環(huán)境違法行為的罰款處罰額度嚴(yán)重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產(chǎn)收益，“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象普遍存在。這導(dǎo)致企業(yè)在利潤(rùn)最大化目標(biāo)的引導(dǎo)下，寧可選擇違法，承擔(dān)相對(duì)輕微的法律責(zé)任，也不愿履行防治污染的法定義務(wù)。這成為環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法排污企業(yè)屢罰屢犯的一個(gè)重要原因。當(dāng)環(huán)保部門(mén)的處罰不能對(duì)環(huán)境違法行為構(gòu)成有效震懾時(shí)，企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作便不會(huì)高度重視，環(huán)境違法行為也不能得到及時(shí)糾正。為解決這一問(wèn)題，在總結(jié)和借鑒國(guó)內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數(shù)累計(jì)每天的處罰額度，違法時(shí)間越長(zhǎng)，罰款數(shù)額越高，從而實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問(wèn)題，達(dá)到督促違法行為及時(shí)改正的目的。
其次，制定《辦法》是貫徹新《環(huán)境保護(hù)法》的迫切需要。按日連續(xù)處罰制度打破了對(duì)環(huán)境違法行為罰款數(shù)額的限制，使“罰無(wú)上限”，對(duì)違法排污企業(yè)來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一把高懸的利劍。然而，由于按日計(jì)罰是一項(xiàng)全新的制度，各級(jí)環(huán)保部門(mén)普遍缺乏操作經(jīng)驗(yàn)，迫切需要制定具體辦法，規(guī)范適用范圍、實(shí)施程序和計(jì)罰方式等，使按日連續(xù)處罰真正成為環(huán)保部門(mén)打擊環(huán)境違法行為的有力武器和督促排污者自覺(jué)履行環(huán)保主體責(zé)任、改善環(huán)境的強(qiáng)有力手段。
再次，制定《辦法》是依法行政的必然要求。實(shí)施按日連續(xù)處罰，一方面應(yīng)當(dāng)適用法律規(guī)定的行政處罰程序，另一方面又有著不同于一般行政處罰的特殊程序和要求。特別是由于按日連續(xù)處罰是對(duì)環(huán)境違法行為的嚴(yán)懲重罰，關(guān)乎排污者的切身利益，因而更應(yīng)保證其實(shí)施的合法性和規(guī)范性，充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益。在新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定按日連續(xù)處罰之前，一些地方性法規(guī)已經(jīng)做了有益探索，但這些地方性法規(guī)的規(guī)定，相互之間有很多不同。如《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，環(huán)保部門(mén)可以對(duì)違法排污拒不改正的行為實(shí)施按日累加處罰，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》則規(guī)定適用按日計(jì)罰的環(huán)境違法行為種類(lèi)，既包括排污者未取得（臨時(shí)）排污許可證排放污染物、未按照（臨時(shí)）排污許可證規(guī)定排放污染物等違法排污行為，也包括建設(shè)項(xiàng)目未批先建、未經(jīng)環(huán)保部門(mén)同意擅自投入試運(yùn)行等不一定涉及排污的違法行為?！吨貞c市環(huán)境保護(hù)條例》未規(guī)定按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》則明確規(guī)定按日計(jì)罰的每日罰款額度為一萬(wàn)元。為保證法律的統(tǒng)一適用，維護(hù)法律的公平正義，有必要對(duì)各地環(huán)保部門(mén)按日連續(xù)處罰的實(shí)施加以統(tǒng)一規(guī)范。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：請(qǐng)介紹一下《辦法》的主要內(nèi)容？
答：《辦法》共四章二十二條，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施按日連續(xù)處罰的依據(jù)、原則、范圍、程序和計(jì)罰方式，以及與其他環(huán)境保護(hù)制度的并用關(guān)系。
一是明確了適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類(lèi)?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十九條第一款確定了按日連續(xù)處罰適用于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者“違法排放污染物”的行為。
如何認(rèn)定違法排放污染物行為，具體包括哪些情形，成為環(huán)保部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰需要解決的首要問(wèn)題。我國(guó)環(huán)保法律法規(guī)對(duì)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向環(huán)境排放污染物的行為作了很多義務(wù)性規(guī)定，既有命令性規(guī)定，又有禁止性規(guī)定。“違法排放污染物”即是違反法律法規(guī)規(guī)定向環(huán)境排放污染物，包含“違法”和“排放污染物”兩層含義，卻不是二者的簡(jiǎn)單疊加，而是強(qiáng)調(diào)排污行為的違法性，強(qiáng)調(diào)此排污行為對(duì)環(huán)境造成影響這一后果。據(jù)此，《辦法》列舉了4種典型的“違法排放污染物”情形：一是超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物；二是通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物；三是排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物；四是違法傾倒危險(xiǎn)廢物。同時(shí)，由于“違法排放污染物”情形多而復(fù)雜，《辦法》規(guī)定了“其他違法排放污染物”這一兜底條款。對(duì)于其他一些常見(jiàn)的環(huán)境違法行為，比如排污單位未按要求進(jìn)行排污申報(bào)或變更申報(bào)、拒絕環(huán)保部門(mén)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查等，由于不直接涉及“向環(huán)境排放污染物”，不直接對(duì)環(huán)境造成影響，因而未列入“違法排放污染物”情形中。
此外，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條第三款的規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類(lèi)。即是說(shuō)，適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類(lèi)，并不僅限于“違法排放污染物”的情形，地方性法規(guī)可以根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染狀況的特點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)管理的需要，規(guī)定其他環(huán)境違法行為適用按日連續(xù)處罰。
二是規(guī)范了實(shí)施按日連續(xù)處罰的程序。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，實(shí)施按日連續(xù)處罰必須具備4個(gè)條件：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正。這4個(gè)條件之間有一定的邏輯關(guān)系：只有企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，才能受到罰款處罰；只有被責(zé)令改正，才存在拒不改正的情形。
實(shí)施按日連續(xù)處罰的程序規(guī)定，既要利于達(dá)到打擊和糾正環(huán)境違法行為的目的，又要充分保障執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益?！掇k法》設(shè)專(zhuān)章用10個(gè)條款的內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施按日連續(xù)處罰程序，即初次處罰、責(zé)令改正、復(fù)查、作出按日連續(xù)處罰決定等流程。
在規(guī)定責(zé)令改正的時(shí)限和方式時(shí)，為達(dá)到及時(shí)糾正環(huán)境違法行為的目的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門(mén)可以當(dāng)場(chǎng)認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)即責(zé)令排污者立即停止違法排放污染物行為；鑒于超標(biāo)排污，環(huán)保部門(mén)需要通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)來(lái)認(rèn)定，《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)在取得環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告后3個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)排污者，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。
在規(guī)定復(fù)查期限時(shí)，綜合考慮復(fù)查工作開(kāi)展的及時(shí)性和執(zhí)法實(shí)踐的可行性，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起30日內(nèi)，以暗查方式組織對(duì)違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。
在按日連續(xù)處罰的處罰周期中，需要做出兩個(gè)行政處罰決定。一是初次檢查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為所作的處罰決定，即原處罰決定；二是復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為拒不改正，依法作出的按日連續(xù)處罰決定。對(duì)于兩個(gè)處罰決定的前后順序，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰決定應(yīng)當(dāng)在原處罰決定之后作出。
三是明確了責(zé)令改正的內(nèi)容和形式?！柏?zé)令改正”是實(shí)施按日連續(xù)處罰的必要條件，更是實(shí)施過(guò)程中承上啟下的重要環(huán)節(jié)。需要對(duì)兩個(gè)方面加以明確：一是責(zé)令如何改正，二是如何責(zé)令改正，即責(zé)令改正的內(nèi)容和形式。
實(shí)施按日連續(xù)處罰的目的正是及時(shí)糾正環(huán)境違法行為，避免違法行為對(duì)環(huán)境造成更大影響。因而《辦法》規(guī)定環(huán)保部門(mén)責(zé)令排污者改正違法行為的內(nèi)容主要是立即停止違法排污行為。
同時(shí)，為保障相對(duì)人的合法權(quán)益，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門(mén)在責(zé)令改正時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，在決定書(shū)中載明責(zé)令改正的具體內(nèi)容、拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果，以及申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。
四是確定了拒不改正違法排放污染物行為的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。與責(zé)令改正的內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，“拒不改正”違法排污行為即是未按要求立即停止違法排污行為。對(duì)于“拒不改正”的認(rèn)定，《辦法》規(guī)定“環(huán)保部門(mén)復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)違法排放污染物的”認(rèn)定為“拒不改正”；鑒于實(shí)踐中可能存在排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門(mén)復(fù)查以避免受到按日連續(xù)處罰的情形，《辦法》規(guī)定“排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門(mén)實(shí)施復(fù)查的”也認(rèn)定為“拒不改正”。對(duì)于按要求停止違法排污行為的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門(mén)復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動(dòng)按日連續(xù)處罰。
五是規(guī)定了按日連續(xù)處罰的計(jì)罰方式。按日連續(xù)處罰采取按照違法行為持續(xù)的日數(shù)，不斷累加罰款數(shù)額的動(dòng)態(tài)罰款模式。計(jì)罰日數(shù)和日處罰數(shù)額是決定按日連續(xù)處罰的關(guān)鍵因素。《辦法》根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條“按原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”的規(guī)定，規(guī)定按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，為原處罰決定書(shū)確定的罰款數(shù)額；按日連續(xù)處罰的罰款數(shù)額，為原處罰決定書(shū)確定的罰款數(shù)額乘以計(jì)罰日數(shù)。對(duì)于計(jì)罰日數(shù)的確定，鑒于“被責(zé)令改正”是認(rèn)定“拒不改正”的前提，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)為責(zé)令改正違法行為決定書(shū)送達(dá)排污者之日的次日起，至環(huán)保部門(mén)復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排污行為之日止；再次復(fù)查仍拒不改正的，計(jì)罰日數(shù)累計(jì)執(zhí)行。
為充分發(fā)揮按日連續(xù)處罰督促排污者及時(shí)改正環(huán)境違法行為的作用，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰次數(shù)不受限制。在排污者被責(zé)令改正但拒不改正環(huán)境違法行為的情況下，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)在依法實(shí)施按日連續(xù)處罰的同時(shí)，按照《辦法》規(guī)定的時(shí)限和方式再次責(zé)令改正，進(jìn)入下一個(gè)按日連續(xù)處罰周期。多次被責(zé)令改正但仍拒不改正的，環(huán)保部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰不受次數(shù)限制，直到違法排污行為終止。
六是明確了按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系。在符合按日連續(xù)處罰適用條件的環(huán)境違法行為中，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，有些違法行為可以同時(shí)適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封扣押等措施，例如通過(guò)逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。對(duì)此，《辦法》專(zhuān)門(mén)對(duì)按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系進(jìn)行了說(shuō)明，規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)針對(duì)違法排放污染物行為實(shí)施按日連續(xù)處罰的，可以同時(shí)適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封、扣押等措施；因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實(shí)施按日連續(xù)處罰。責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封、扣押等措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》等規(guī)定執(zhí)行。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：請(qǐng)介紹一下《辦法》執(zhí)行中應(yīng)注意的問(wèn)題？
答：一是關(guān)于對(duì)以逃避監(jiān)管的方式排放污染物的認(rèn)定?！掇k法》第五條第二項(xiàng)涉及以逃避監(jiān)管的方式排放污染物，逃避監(jiān)管的方式既包括通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注等方式排污或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施，也包括其他未對(duì)污染物進(jìn)行有效處理、逃避監(jiān)管排入外環(huán)境，如將未經(jīng)有效治理的污水通過(guò)“明管”排入外環(huán)境、將工業(yè)固體廢物擅自傾倒在廠區(qū)外環(huán)境等。其中不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施又包含多種情形，如將污染物不經(jīng)處理設(shè)施直接排放、將污染物從處理設(shè)施的中間工序引出直接排放等，參考原國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)發(fā)〔2003〕177號(hào)文件的規(guī)定。對(duì)于以逃避監(jiān)管的方式排放水污染物的認(rèn)定，可參考環(huán)境保護(hù)部環(huán)函〔2008〕308號(hào)文件對(duì)《水污染防治法》第二十二條第二款“禁止私設(shè)暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放污染物”的有關(guān)解釋。
二是關(guān)于原處罰決定對(duì)按日連續(xù)處罰決定作出時(shí)間的限制。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證，就檢查當(dāng)日的違法行為，依法做出一個(gè)獨(dú)立的行政處罰決定。排污者拒不改正違法排污行為、環(huán)保部門(mén)依法實(shí)施按日連續(xù)處罰的，按日連續(xù)處罰的處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)在原處罰決定書(shū)之后發(fā)出，但按日連續(xù)處罰告知書(shū)不受原處罰決定作出時(shí)間的限制，即按日連續(xù)處罰告知書(shū)可以先于原處罰決定書(shū)發(fā)出。被處罰單位對(duì)原處罰決定提起復(fù)議或者訴訟的，按日連續(xù)處罰不停止實(shí)施，即按日連續(xù)處罰決定可以在復(fù)議、訴訟結(jié)束之前作出。
三是關(guān)于排污者對(duì)責(zé)令改正決定提起復(fù)議或者訴訟的處理。《辦法》第九條規(guī)定排污者對(duì)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)可以提起復(fù)議或訴訟。排污者提起復(fù)議或訴訟的，不影響環(huán)保部門(mén)對(duì)排污者違法行為的改正情況實(shí)施復(fù)查，但環(huán)保部門(mén)復(fù)查發(fā)現(xiàn)排污者未停止違法排污行為的，應(yīng)當(dāng)在復(fù)議、訴訟結(jié)束之后，再?zèng)Q定是否作出按日連續(xù)處罰決定。
四是關(guān)于多次復(fù)查仍拒不改正情形下的計(jì)罰日數(shù)的累計(jì)執(zhí)行?！掇k法》第十七條規(guī)定再次復(fù)查仍拒不改正的，計(jì)罰日數(shù)累計(jì)執(zhí)行。累計(jì)執(zhí)行是指將責(zé)令改正決定書(shū)送達(dá)之日的次日起至最后一次復(fù)查發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排污行為之日止的日數(shù)之和作為計(jì)罰日數(shù)。若環(huán)保部門(mén)復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為已經(jīng)改正，不啟動(dòng)按日連續(xù)處罰；若在之后的檢查中又發(fā)現(xiàn)排污者有《辦法》第五條規(guī)定的情形的，應(yīng)當(dāng)重新作出處罰決定，按日連續(xù)處罰的計(jì)罰周期重新起算。
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